榆林基层调解深得民心。

    定边人民调解室。

    榆林市公共法律服务中心。

    榆林市司法局举办培训班。

    绥德法治大讲堂。

    榆林市法律援助中心开展宣传活动。

　 曹振凯
　　新时代“枫桥经验”被写入党的二十大报告，为正确处理人民群众内部矛盾、进一步构建多元化的矛盾纠纷处理机制指明了方向。现有矛盾纠纷化解研究，部分学者以“枫桥经验”为角度，在此基础上研究多元矛盾纠纷化解机制的形成、完善与创新。
　　中国社会科学院副研究员李霞认为，政法、综治、维稳、司法行政、人民等力量的共同参与是从单一模式调解向多元调解变革的必经之路，也是“枫桥式”调解的典型做法。北京师范大学教授赵秋雁等学者从创新发展“枫桥经验”的角度提出，综合应用和解、调解、仲裁、复议、诉讼等方式，坚持“多元化解”的理念，实现诉讼与非诉讼争端解决机制的衔接。还有学者通过总结某一地区的经验，以期推动社会治理现代化。也有对具体的矛盾纠纷化解机制进行细化研究，沿着“个案—经验”的研究道路，总结提炼各地多元矛盾纠纷化解方式的精华。本文从学者研究的角度，即调解品牌，以其为切入点，研究榆林的矛盾纠纷多元化解机制，并结合当地实际情况，努力找一条符合当地实际的纠纷化解道路，推动社会治理现代化。
　　榆林市典型调解品牌
　　榆林市调解品牌和个人工作室众多，现选取三个典型品牌，阐述其调解优势。
　　“四李会诊室”。定边县司法所通过整合街道、社区现有资源，创新设立矛盾纠纷调解“四李会诊室”，用“四李说事”打造人民调解亮丽品牌。“四李”可译为“理事”，而理事正有厘清居民烦心事之意。“四李”调解员由街道办事处四位李姓人员担任。定边司法所联动定边街道在调解工作中探索形成了一套行之有效的方法，即“立、理、礼、利”四字调解法。“立”即立足群众、立足公平正义，立足当事人的角度进行移情，在调解过程中善于使用“冷处理”；“理”即讲道理，在调解中要做到有理有据，这样才能让当事人信服；“礼”即礼法，“德润民心，法安天下。”能化解的矛盾及时化解，不能化解的也要引导当事人走诉讼途径，防止矛盾恶化，同时，注重礼的浸润作用，开展国学传统文化教育，形成良好的社会氛围；“利”则是找到争议焦点，了解双方诉求，找准利益联结点，对症下药，找到双方当事人均得利的平衡点。
　　“乔乔话 当面说”调解室。靖边县司法所所长乔文选以个人姓氏设立了“乔乔话当面说”调解室，用于调解村级无法调处的矛盾纠纷，帮助群众解决生活中的烦心事、操心事和揪心事，将矛盾纠纷化解在萌芽状态，奏出了乡村治理的和谐曲。“乔乔话 当面说”调解室秉承“不论多深的积怨都要说出来，才能找到问题的突破口”，而现实生活中，很多矛盾是双方由于鸡毛蒜皮的小事，为了争面子、赌气，互不相让，僵持不下。针对这类矛盾纠纷，该调解室通过让矛盾双方以“乔乔话”（即“悄悄话”）的方式，诉说各自的诉求，待双方当事人的情绪稳定、意见接近时，再把双方当事人叫到一起“面对面”做工作。调解员凭着多年的工作经验，从情理、法理两方面开展劝解工作，引导他们用理性、平和、文明、规范的方式解决，促使双方当事人相互谦让、心平气和地进行协商，使纠纷得到圆满解决，从而避免情绪对立和吵闹等矛盾激化的情况发生，提高调解的成功率。
　　“说事堂”。绥德县为应对县域内多个领域矛盾纠纷频发情况，协助建立“说事堂”，让群众的事群众说，激发群众参与矛盾纠纷化解的主动性。通过“来事揽事、理事定事、议事说事”三个环节，让矛盾纠纷有人管有人议、有诉处有说法、有结果有答复，有效解决了一大批“疑难杂症”。“来事接事”是拓宽群众反映渠道，积极引导当事人主动找“说事堂”说事；“理事定事”是分类定性矛盾纠纷，组成说事专班实地调查，能调尽调；贴近生活“议事说事”是灵活说事地点，田间地头说、百姓炕头说、视频连线说，增强说事亲和力。2023年11月6日，“说事堂”被评为全国“枫桥式工作法”单位。
　　调解品牌形成因素
　　地理要素。任何制度的产生与发展与其所处的地理环境息息相关，地理环境为制度的产生与发展提供了“空间”。此“空间”不仅孕育了独具特色的地方性制度，更为其壮大提供了庇护。榆林市位于陕西省北部，地处陕甘宁蒙晋五省交界地带，区域总面积42920平方公里，地貌大体以长城为界，北部为风沙草滩区，南部为黄土丘陵沟壑区，平均海拔1220米。全市辖2个区、1个县级市、9个县。按南北地理位置不同，榆林又分为北六县和南六县，北六县地势较为平坦，多资源，南六县多山沟，资源少，不同的地理风貌形成各具特色的调解方式。
　　经济要素。2018年，榆林实现生产总值3848.62亿元，人均生产总值112845元，居民人均可支配收入31317元，经济总量跃居西部第六；2023年，全市地区生产总值达7091.44亿元，人均生产总值196346元，居民人均可支配收入31891元，GDP实现全省第二。随着经济的飞速发展，全市的矛盾纠纷不断增多，对社会稳定、平安榆林的建设造成了巨大挑战，具体表现在：北六县经济发展较好，南六县经济发展速度慢，因此，南北县域的矛盾纠纷化解方式较为不同。以上“四李会诊室”和“乔乔话当面说”调解室所属北部，化解矛盾经济纠纷多，特别是“乔乔话当面说”调解室所在乡镇是煤矿开采、项目落地的重点乡镇，此类疑难纠纷更多。“说事堂”所属南部，邻里纠纷较多。
　　榆林市有关部门详细剖析了全市矛盾纠纷的成因、特点，认为减少矛盾纠纷的症结在于发展经济，带动就业，从而减少矛盾纠纷的产生。在此基础上，以调解品牌为抓手，建立符合当地实际的矛盾纠纷多元化解机制建设，切实推进平安建设，在维护社会和谐稳定方面作出了重要贡献。
　　完善矛盾纠纷多元化解机制
　　如何依托调解品牌，完善矛盾纠纷多元化解机制，具体体现在以下三个调解品牌工作模式中。
　　定边县司法所联动街道以“四李会诊室”为切口，建立“1235”基层社会治理新模式，通过织密一张平安网，健全信访化解“333”工作机制和基层治理“443”改革机制，聚焦小区治理痛点、居民诉求难点、网格建设堵点，坚持融合政治、法治、德治、自治、智治手段，让“四李会诊室”实现“一站式”和“闭环式”服务，力争让其成为矛盾化解的“终点站”。
　　健全两项机制，开创人民调解“新境界”。一是建立三级矛盾调处机制。建立从村、社区到街道的三级矛盾调处机制，一般性矛盾纠纷由村、社区一级调处，复杂性矛盾纠纷通过“四李会诊室”协同解决，对于历史积案问题，启动“333”工作机制调处。二是健全矛盾纠纷调解闭环机制。当群众来访时，先到信访便民大厅进行“分诊”，“四李”人员根据各自擅长的领域“坐诊”，案件疑难复杂的，安排“智囊团”一起“会诊”。若通过“会诊”调解仍解决不了问题，“四李”则会建议居民走司法等诉讼程序，通过会诊室制作的便民服务卡，给群众提供定边县法院及法律援助中心地址、办事流程、所需材料等，帮助群众一键“转诊”。通过“就诊、接诊、分诊、坐诊、会诊、转诊”六步走，在一间小小会诊室中实现矛盾纠纷的闭环处理。
　　配强“四李”人员，打出人民调解“组合拳”。一是配强“四李”调解员，即“四李”调解员由街道办事处四位李姓人员担任。二是充实人民调解“智囊团”。鼓励各部门有丰富调解经验的人才参与基层人民调解工作，结合调解员特长分类施策，实现群众“点单式”调解。三是加强调解队伍建设。对调解员进行法律法规和调解业务知识培训，制定调解工作制度和调解员管理、考核奖惩制度考核办法，明确调解的范围以及操作规范，落实专人负责，确保矛盾纠纷调解工作规范有序进行，同时调动调解员积极性和为民情怀。创新四字方法，下好人民调解“关键棋”。“四字”即“立、理、礼、利”调解法。
　　“乔乔话当面说”调解室总结出“54321”工作法也是以人民调解室为平台、以网格化为基础、以德治为先导、以自治为支撑、以法治为保障，建立“54321”矛盾纠纷多元化解机制，将矛盾纠纷化解在萌芽。“5”是建立“五位一体”工作机制。一是排查分析。全镇实行网格化，通过各村网格员入户排查，对排查出的各类矛盾纠纷进行分析研判，将可以化解的就地化解，不能化解的进行分析并汇总上报。二是分类梳理。将不同类别的矛盾纠纷进行梳理，制定对应的调解级别。三是调查了解。对各类疑难事件，建立领导包案化解机制，落实“四包”责任，即“包调查、包调处、包稳控、包解决”，做到案结事了、息诉罢访。四是调处化解。对于调查清楚的矛盾纠纷，镇或村矛调委员会就地调处解决。五是逐案回访。对已调解解决的矛盾纠纷进行回访，调查群众的满意度和认可度。“4”是调处过程做到“四依靠”。“四依靠”，即依法、依理、依德、依情处理问题。“3”是社会治理实践中树立“三个导向”。树立问题导向、隐患导向、风险导向。“2”是成立“两室”暖人心。一是建立公共法律中心。用于接待来访群众、解答法律咨询、组织开展指导人民调解工作、提供调解法律指引、开展社区矫正和安置帮教等工作；二是设立“‘乔乔话’，当面说”调解室，用于调解村级无法调处的矛盾纠纷，帮助群众解决生活中的烦心事、操心事和揪心事。“1”是实现“一”个目的。始终坚持“以人民为中心”的理念，用心、用力、用情打通联系群众的“最后一公里”，让人民成为基层社会治理的广泛参与者、最大受益者、最终评判者。
　　“说事堂”是通过聚焦“谁来说”多方联动，聚焦“说得好”完善机制。聚焦“谁来说”多方联动，建立多个“说事堂”，乡镇政法委员和村党支部书记担任“说事堂”负责人，选聘有法律基础、经验丰富、群众信赖的乡贤能人、乡镇干部、司法所工作人员、“三官一律”等调解能手担任说事员，打造依靠群众化解矛盾的“服务站”。随时动员有威望的村民等群众与当事人拉家话，唠家常，动员其亲属、朋友来“说事堂”协助说事，吸引广大群众参与矛盾纠纷化解，人人都是调解员。群众觉得“说事堂”说事公道、大事小事都能让群众满意。聚焦“说得好”完善机制。一方面，加强宣传，通过多种渠道宣讲，增强群众法治意识、法治观念。同时，积极推动调解协议司法确认，提升调解质效；另一方面，规范考核。采取“周督查、月通报、季点评、年终考”的方式进行绩效考核，根据矛盾纠纷难易程度，实行“以事定补、以奖代补”。将考核结果与评优评先、奖励激励挂钩；实行回访调查，调查群众对已调解成功案件满意程度，评估化解成效，对仍有反复隐患的矛盾纠纷，重新进行“说事”，直到彻底化解。
　　依托调解品牌，建立各级调解组织。调解品牌是线，调解员是针，穿针引线联结各部门，吸纳社会力量，不断丰富调解工作内涵，整合资源，深化多元调解化解机制。
　　完善建议
　　通过不断努力，榆林市进一步完善了矛盾纠纷多元化解机制，在矛盾纠纷化解方面取得了不错成效。然而，仍然需要在发挥党组织对治理资源的整合作用，建章立制，强化部门联动，优化结构，加强队伍建设，细化举措，做实宣传工作等方面继续努力，以更好地满足人民群众的司法需求。
　　发挥党组织对治理资源的整合作用
　　在建设共商共享共治的社会治理体系过程中，党建引领已经成为推动多方主体协同共治和提升社会整体治理能力的重要制度安排。榆林市多元矛盾纠纷化解机制的构建与运行离不开“强党建”的支撑。从目前来看，仍需进一步将矛盾纠纷化解工作统一在各级党委、政府领导下，整合有限资源，充分调解多方组织参与社会治理的积极性。将党建融入“网格化治理”中，依托“五级五长”制度，建立全科网格体系，将党建融入到“网格化治理”的全过程。激发党员干部积极性，通过一系列活动，提升党员为民化解矛盾决心，提高为民服务的能力。
　　建章立制，强化部门联动
　　由政法委统筹安排基层矛盾纠纷排查化解工作，其在协调政法部门存在一定优势，但纠纷往往涉及多个方面，特别是住建、林业、交通等方面较多，经常存在协调不畅问题。最有效的解决方案是，由政府牵头成立多部门联合办公的常态化议事协调机构，由其协调各部门，全面分享数据，畅通渠道，加快信息统筹流动，提升矛盾纠纷高效化解。同时，明确成员单位，划分各单位职责，避免部门之间互相推诿扯皮，使各单位充分发挥职能作用，解决好各分管行业的矛盾纠纷化解，形成齐抓共管合力。
　　优化结构，加强队伍建设
　　一是加强专职人民调解员队伍建设。在中央政法委等六部委联合印发《关于加强人民调解队伍建设的意见》中提到，行业性专业性调委会应有3名以上专职人民调解员、乡镇（街道）调委会应有2名以上专职人民调解员、有条件的村和企事业单位应有1名以上专职人民调解员，但是由于多种因素，目前尚未达到要求。榆林市应加强对专职人民调解员队伍建设。
　　一是加大专职化。通过政府购买服务方式配备辅助人员或者招录法律服务志愿者的方式，增加专职人民调解员数量，壮大基层人民调解力量。进一步明确各级调解组织专职人民调解员数量和实现途径。加大专业化培训。实行定期培训，也可聘请各行业专业人才培训，建立专家库，复杂案件可寻求专家帮助。
　　二是吸纳部门单位参与调解。部分部门单位在全面掌握群众需求、化解社会冲突方面具有特殊优势。如，榆林市妇联已牵头全面建立婚姻家庭调解委员会，在各县（市、区）化解婚姻家庭矛盾纠纷中发挥了重要作用。还需继续吸纳部门单位，针对现有劳动人事争议纠纷数量多、案情复杂，可发挥其引领、服务、联系职能，将劳动仲裁与调解相衔接，大力实施维权关爱帮扶工程，合力化解劳动人事争议基层矛盾纠纷。
　　三是大力扶持社会组织的发展。通过发展多样化的社会组织，弥补社工下沉至乡村的障碍影响，并在此基础上，以“情感动员”的方式，调动全体居民参与热情。另外，有条件的村（社区）可鼓励干部、党员、“新乡贤”牵头成立矛盾纠纷化解专业民间社会组织，将其纳入网格化治理的范围，鼓励社会组织参与解纷工作，扩大调解主体，完善补充矛盾纠纷多元化解机制。
　　细化举措，做实宣传工作
　　一是加强调解品牌宣传。文中提及的调解品牌，是全市“叫得响”的品牌，还有部分做得好的调解品牌，未加以推广，形成示范带动作用。全市仍要持续打造一批可借鉴、可复制、可推广的特色调解品牌，及时总结，多渠道发布，扩大社会影响力，拓宽工作成果的辐射范围，持续提升品牌效应，形成基层矛盾纠纷多元化解机制的特色优势。
　　二是加强调解队伍宣传。上面千条线，下面一根针。调解员是直接面向人民群众、服务人民群众的窗口，不仅要干好调解，还要宣传好人民调解。做好宣传，群众才会知道有纠纷找人民调解，党委政府才能重视人民调解作用，才能总结经验，发挥示范引领作用，才能增强调解员职业荣誉感，激发调解员工作热情，凝聚干事创业的强大力量，为工作开展营造良好氛围。
　　矛盾纠纷问题是一个需要长期关注和努力解决的问题，各地区发展差异决定了任何一项政策在施行的过程中都需要因地制宜。依托调解品牌，完善矛盾纠纷多元化解机制，正是坚持和发展新时代“枫桥经验”基本精神的前提下，根据实际情况进行微调，发展出的一条特色之路。在不断完善创新过程中，有关部门仍需找准短板，对症下药解决难点、堵点，以期取得更大的成果，打造出榆林升级版“枫桥经验”。G
　　（作者为榆林市司法局干部）