人行宝鸡中支 刘立民 罗晓峰
    为进一步深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。2015年12月，经全国人大授权，国务院决定在全国232个试点县开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，试点的主要任务是：（一）加强基础制度建设。在全国人大常委会法律授权的框架下，建立健全盘活农民土地用益物权财产属性、落实农村承包土地的经营权抵押贷款融资功能的制度平台。（二）创新农村承包土地的经营权抵押贷款试点模式。要针对承包方农户和以合法流转方式获得土地经营权的农业经营主体的不同贷款需求，积极开发农村承包土地的经营权抵押贷款产品，切实满足农户和农业经营主体对金融服务的有效需求。（三）加快确权登记颁证平台建设。（四）建立抵押物处置机制。（五）建立风险补偿机制。
    陕西省千阳县是农业部确定的农村土地承包经营权确权登记试点县、国家矮砧苹果标准化综合示范区、陕西省现代农业示范区，土地流转推进迅速，流转土地6.8万亩，占承包土地总面积的20%；引进培育新型农业经营主体715家，以矮砧苹果为代表的现代农业发展迅猛。千阳县被列为全国农村土地承包经营权抵押贷款试点县以来，人行宝鸡中支高度重视，精心指导，将该试点列为宝鸡市2016年金融精准扶贫六大工程之一，联合千阳县委、县政府认真贯彻落实试点工作部署和要求，积极协调推动，使试点工作得以顺利推进，并取得了初步成效。
    Ⅰ试点的进展和动态
    （一）建立了试点工作领导机制。千阳县委深化改革领导小组将该试点作为千阳县2016年深改工作4项重点工作之一，多次开会听取汇报，并专题研究解决相关问题。千阳县政府组建了以常务副县长为组长的试点工作领导小组，加强对试点工作的领导，领导小组下设办公室，办公室设在人民银行千阳县支行，成员单位包括县财政局、农业局、发改局、扶贫办、相关金融机构等。领导小组整合多方力量，明确各自职责，分解落实试点任务，形成了政府主导、人行推动、多方参与的工作格局。
    （二）出台了试点工作方案。坚持依法有据、有序推进，自主自愿、持续发展，坚守底线、风险可控的原则，把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为试点工作的根本出发点和落脚点，结合县域实际，深入调查研究，广泛征求意见，制定印发了《千阳县农村承包土地的经营权抵押贷款试点方案》，明确了试点工作任务、相关部门职责和工作路径。
    （三）建立了农村土地确权登记颁证平台。新建了千阳县农村土地流转交易登记服务大厅，落实了机构编制和工作人员，在部分镇、村设立了相应办事机构，集中提供土地流转交易、抵押登记、价值评估、流转处置和法律服务，并收集发布农村产权流转信息。初步形成了多级联网、政府主导的农村产权流转交易市场，主办银行在此核实土地承包经营权的真实性，查看是否有土地承包经营权，是否存在其他纠纷，能否作为抵押，对符合条件的按规定办理抵押登记。同时，按照土地确权登记颁证工作最新要求，千阳县对两年前已确权颁发的3.01万本土地承包经营权证，通过航拍确定四至，重新进行确权登记换证，为试点工作推进提供了基础条件。
    （四）建立了风险担保机制。结合金融精准扶贫，千阳县政府提供800万元建立了金融精准扶贫担保基金，为土地承包经营权抵押贷款提供担保，一定程度上缓释了贷款发放风险。
    （五）制订了试点工作操作流程和办法。在全国人大常委会法律授权的框架下，按照国发〔2015〕45号文件要求，试点领导小组出台了《农村承包土地的经营权抵押登记管理办法》及操作流程。主办金融机构制定了《农村承包土地的经营权抵押贷款操作流程及管理办法》，使试点工作各个环节操作有章可循，依规运行。（六）试点工作落地运行。千阳县农地抵押分别按川地800元、塬地500元、山地300元进行估价，按承包经营剩余年限计算抵押物总价值，按50%的抵押率发放贷款，利率7.2%(较信用贷款降低2个百分点)，试点贷款利率较信用贷款降低2个百分点，并且免收抵押评估登记费用，改善了农户融资条件，降低了融资成本。2016年7月份，千阳县举行了试点贷款发放仪式，为高崖镇11户种植大户发放贷款83万元，试点贷款余额达到363万元。
    Ⅱ存在的困难和问题
    （一）确权登记换证工作尚未完成。确权登记颁证是依法开展承包土地的经营权抵押贷款业务的前提。千阳县承包土地面积约29.2万亩，按照新的承包土地确权登记颁证要求，对原已发证的承包土地需通过航拍确定四至，并换发新证，此项工作量大、程序复杂，目前换证工作尚未完成，相当一部分农民尚未取得新的《农村土地承包经营权证书》，制约试点工作开展。
    （二）农地流转交易抵押登记平台建设尚不完善。农地流转交易抵押登记平台要能够集中办理农村产权抵押登记、价值评估、流转处置和法律服务，并收集发布农村产权流转信息。由于目前此项试点尚在推动阶段，业务量少，所以尚未建立起覆盖农村的服务网络，农户办理手续需往返城乡、耗时费力。同时，由于目前尚未建成成熟规范的农村产权交易平台系统，工作不够直观透明，服务群众功能未能全面发挥。另外，农村土地受地形地质肥力、经营项目等影响价值差别较大，由于目前尚无专业的价值评估机构和评估人员，银行只能采取自评估的办法发放贷款，不尽科学合理。
    （三）相关信贷产品的创新程度还需提升。目前各家金融机构对承包土地的经营权抵押信贷产品缺乏系统开发设计，在信贷审批流程、贷款规模、利率定价、贷款期限等环节沿用普通“三农”信贷产品模式，难以满足现代农业产业化、规模化、多样化的融资需求。在“租金”一年一缴的情况下，土地经营权难以稳定，加上土地承包经营权抵押只是弱担保的现实，致使银行难以根据项目周期来决定贷款期限。从金融机构的参与程度来看，办理试点贷款的金融机构不够广泛，试点贷款资金供给较为单一，影响信贷规模的可持续增长。
    （四）风险处置机制仍需完善。目前，抵押资产托底制度尚未建立，一旦出现贷款违约，就要及时将土地经营权流转出去，向农户支付下一年度租金，而由于新承租人既要缴纳下一年租金，又要承担原贷款本息，有可能造成承接意愿不足，使银行进退两难。
    （五）贷款需求不旺。土地承包经营权抵押贷款的主要对象为承包土地的农户及经营流转土地的经营大户。近年来，千阳农商行大力推广“富秦家乐卡·农户小额信用贷款”、“精准扶贫农户贷、产业贷”等产品，农民贷款的可获得性和便利性不断提升，相当一部分农户凭借自身信用就可以轻松得到5万元以下、3年以内的自主循环贷款，与试点贷款手续繁琐、抵押率较低的情况相比更具优势。规模经营的流转大户如海升集团、汇源果汁、华圣果业等龙头企业，掌握着大量流转来的农村承包土地经营权，但大多资金实力雄厚，没有贷款需求，加之受上市公司相关制度的约束，对办理试点贷款缺乏兴趣。
    Ⅲ今后的设想和建议
    （一）进一步明确各方责任。承包土地的经营权抵押贷款试点工作是一项系统工程，需要地方政府充分履行主体责任，人民银行发挥牵头推动作用，政府各相关部门及金融机构密切配合，落实好各自职责任务，形成工作合力。同时，试点工作作为农村改革的其中一个环节，不是孤立性工作，必须与其他试点工作相互配合、彼此衔接才能最大程度发挥效用。
    （二）加快确权颁证，完善配套设施建设。要加快试点地区承包土地确权登记颁证工作，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。建议上级研发或统一购买线上农村产权交易抵押登记系统，推进流转交易平台搭建。统筹规划建立县、乡等农村产权评估、交易服务网络，为试点工作提供有力有效的基础支持。建立承包土地经营权回购托底制度，打通资产处置通道。设立农村产权抵押融资回购基金，贷款无法偿还且抵押物缺少合格受让人，或无法实现抵押产权转让处置的，由地方政府相关机构通过市场手段对抵押产权进行收购，以提高抵押物的处置效率。
    （三）建立奖补及风险分担补偿机制。对承包土地的经营权抵押贷款给予财政贴息，鼓励农民专业合作社、龙头企业、种植大户申请办理承包土地的经营权抵押贷款。针对县一级财力不足的实际，建议将试点工作提升到市一级高度，成立政府出资的农业担保公司，对土地经营权等抵押融资提供担保。另外，建议市县共同出资建立风险补偿基金，促进试点工作开展。
    （四）积极推进农村金融产品和服务方式创新。主办金融机构要结合土地承包经营权权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，切实满足农户及农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产中的中长期信贷投入。通过目标考核、财政奖补等措施，对试点工作中表现突出的金融机构给予奖补、激励。
    （五）注重做好试点工作的宣传和总结。农民是农村承包土地经营权抵押贷款试点工作的最大受益者，试点工作顺利推进，形成效应，离不开农民群众对政策的知晓和充分参与。要积极向村民、种植大户、农业龙头企业宣讲试点优惠政策，做好政策解读和发动工作，使农民群众切实认识到试点政策是一项帮助农民创业致富的好政策，充分知晓试点的具体内容、自身权利和义务。在试点制度设计和具体实践过程中，要及时、充分听取农民群众的意见建议，使试点政策真正符合群众需要。